Poder: Una mirada al comportamiento de los Estados en el marco de las negociaciones del tratado sobre empresas y derechos humanos

I. Introducción

El 26 de junio de 2014, mediante resolución del Consejo de Derechos Humanos 26/9 se estableció el grupo de trabajo intergubernamental de composición abierta sobre las empresas transnacionales y otras empresas con respecto a los derechos humanos, con el mandato de elaborar un instrumento jurídicamente vinculante para regular las actividades de las empresas transnacionales y otras empresas en el derecho internacional de los derechos humanos.

Seis años después, con seis sesiones en su haber y un reciente segundo borrador de tratado, la participación de los Estados ha ido variando, pese a una frecuente baja asistencia, algunos que en principio se opusieron a participar como la Unión Europea se han ido incorporando a la discusión. La participación de China y Rusia, así como la negativa a participar de los Estados Unidos de América puede ser analizado a través de las teorías del poder y como esté influencia la acción de los actores internacionales.

Este post busca ofrecer una breve mirada a los factores que determinan la participación de algunos Estados en las negociaciones del tratado sobre empresas y derechos humanos. ¿Qué motiva a Rusia y China a participar en un proceso contra el que se encuentran fundamentalmente en contra? ¿Qué motiva a Estados Unidos a retirarse de las negociaciones? ¿Cómo explicar la dubitativa participación de la Unión Europea?. Estas son algunas interrogantes que debemos hacernos al observar las sesiones del Consejo de Derecho Humanos para poder ir más allá de un discurso reduccionista a “buenos” y “malos” Estados.

II. ¿Qué determina la participación de los Estados en las negociaciones del tratado?

En primer lugar, para explicar el comportamiento de los Estados usare las ideas de Steven Lukes sobre el poder en su obra “Power: A radical view”. He de reconocer las críticas a sus ideas, sin embargo, para los fines del presente post, poder deberá entenderse en su lógica de poder sobre otros.

Según Luke’s, el poder tiene tres dimensiones. En su primera dimensión, el poder es entendido de una manera pluralista, es decir que está distribuido entre distintos actores y se expresa cuando A logra que B haga algo o tome una decisión, que  sin la influencia de A no tomaría. Esta visión permite estudiar qué actor propuso alternativas que fueron adoptados, logró vetar la influencia de otros, en otras palabras, busca determinar los pasos que llevaron a una toma de decisiones (decision-making)

La segunda dimensión del poder, va más allá del poder sobre la toma decisiones y estudia la dinámica que determina la agenda (agenda-setting). Según Bachrach y Baratz, el poder es entendido como la capacidad de movilizar bias, es decir incluir o excluir opciones de la agenda pública. Finalmente, la tercera dimensión del poder se refiere a la formación de preferencias o percepciones (“shaping preferences”), en otras palabras, el poder es ejercido cuando se logra influenciar, formar o determinar lo que otros quieren.

Existen otros factores que pueden influenciar la actitud de un Estado respecto al Derecho Internacional, por ejemplo, elementos domésticos como la distribución partidaria, la estructura constitucional  y la actitud de las cortes domésticas frente al derecho internacional (Pollack, 2016).  Asimismo, el rol del Estado frente al orden internacional, es decir, para Estados que adoptan una posición hegemónica el derecho internacional se convierte al mismo tiempo en un instrumento de poder y en un obstáculo a su ejercicio (Krisch, 2005).

III. Rusia, China, Estados Unidos, la Unión Europea y la sociedad civil: Una cuestión de poder.

¿Cómo se expresa el poder en las negociaciones del tratado internacional sobre empresas y derechos humanos?  En primer lugar hay que destacar que a diferencia de otros foros, en el Consejo de los Derechos Humanos, el poder se encuentra distribuido de manera igualitaria, es decir  el voto de cada miembro tiene el mismo valor.

A diferencia del mundo post segunda guerra mundial, en el que los Estados Unidos adoptan un rol hegemónico frente a la fragmentación del poder en el escenario internacional y en consecuencia, tienen un rol activo en la construcción del nuevo orden. En el Consejo, la distribuciòn igualitaria del poder disminuye el incentivo de estos Estados, que buscan tener un rol hegemónico, a participar en negociaciones en las cuáles no pueden ejercer la primera dimensión del poder.

De la misma manera, es claro que determinadas áreas del derecho internacional son más atractivas para Estados hegemónicos, como es el caso de la construcción de tratados de libre comercio, mientras que en contextos donde la igualdad es la regla, éstos suelen retirarse de las negociaciones. Este es uno de los factores que podría explicar la actitud de los Estados Unidos frente a las negociaciones, además de su estructura constitucional y la política de Trump.

Por otro lado, Estados como Rusia y China, participan en las negociaciones pese a que es evidente que no se encuentran de acuerdo con las mismas. Su participación puede explicarse a partir de la segunda dimensión del poder. Estos Estados participan con la intención de influenciar y restringir  el proceso de toma decisiones a determinados temas e incentivar el rechazo a otros, en otras palabras, buscan definir el proceso de agenda – setting.

Es interesante observar el caso de las organizaciones no gubernamentales, estas se encuentran desprovistas de poder en su sentido estricto en el Consejo, sin capacidad de voto. Sin embargo, mediante la tercera dimensión del poder buscan influenciar, transformar y definir las preferencias de los otros actores a través de acciones a nivel interno e internacional.

Es evidente, que estos actores pueden estar intentando ejercer más de una dimensión del poder al mismo tiempo. Por ejemplo, cuando China o Rusia intervienen, no solo buscan determinar la agenda, sino que además tienen como intención dar forma a las decisiones. Un ejemplo del ejercicio de esta dimensión, que puede parecer insignificante, es la discusión del grupo de trabajo sobre el término “human rights violations or abuses”.

El último borrador del tratado adopta la terminología de abusos para referirse a los actos de las empresas, en detrimento del uso de “violaciones” a la demanda de algunos Estados que no estaban de acuerdo con la sinonimia de los términos. El ejercicio de poder de estos Estados logró que el borrador distinga entre abusos y violaciones, aunque puede parecer insignificante, esta distinción continúa con la tradición en el derecho internacional en la que sólo los Estados pueden ser responsables internacionalmente por violaciones a los derechos humanos.

Finalmente, el dubitativo comportamiento de la Unión Europea podría explicarse a partir de la naturaleza de la organización. La política exterior de la Unión, se compone a partir de la perspectiva de los miembros, escenario igualitario en el que es necesario mantener consensos entre los factores domésticos de cada Estado, un claro ejemplo de la teoría de “two-level game” de Putman. Pese a su inicial reticencia ( la UE no votó a favor de la resolución que creó el Grupo de trabajo), los desarrollos a nivel interno, como consecuencia del ejercicio de poder de la sociedad civil llevaron a la Unión a participar en las sesiones.

IV. Conclusiones

Existen, además de las razones expuestas, otros factores que pueden influenciar el rol de los Estados en el escenario internacional. Por ejemplo, la decisión de la Corte Suprema de Canadá sobre Nevsun, como mencioné en un post anterior, puede influenciar el rol del Estado en el debate. Asimismo, la presencia del partido demócrata en el poder en Estados Unidos puede cambiar la actitud del Estado frente a las negociaciones.

En ese sentido, queda claro que la posición de los Estados en el marco de las negociaciones del tratado va más allá de una narrativa de buenos y malos actores en el escenario internacional. Factores internos y externos vienen influyendo la negociaciòn del tratado sobre empresas y derechos humanos. Por ello, es de rescatar el trabajo de la sociedad civil y el rol de las cortes domésticas que influencian la agenda y la toma de decisiones.